Der Stoff, der süchtig macht: Nie verteilte der Staat mehr Subventionen als heute

Zirkuswagen, in denen Tiere von einem Aufführungsort zum nächsten gefahren werden, sind von der KFZ-Steuer befreit. Seemänner, die ihr Geld mit Fischfang verdienen, zahlen teilweise keine Lohnsteuer. Forstwirte, die Wälder bewirtschaften, müssen für jährliche Einkünfte bis 30.700 Euro keine Einkommensteuer abführen. – Die Liste der Steuervergünstigungen ist so lang wie der Subventionsberg hoch ist.

Der war nach der Jahrtausendwende leicht geschrumpft: Von 2000 bis 2007 sanken die Subventionen kontinuierlich von 149,6 Milliarden Euro auf 143 Milliarden. Dann kam die Wirtschaftskrise. Die gesetzlichen Krankenkassen gerieten in Schieflage und mussten mit 4,7 Milliarden Euro bezuschusst werden. Und weil man glaubte, die Wirtschaft ankurbeln zu müssen, erfand die Politik, mit freundlicher Unterstützung der deutschen Autoindustrie, die Abwrackprämie. Kosten: 4,1 Milliarden Euro.

164,7 Milliarden Euro hat der deutsche Staat, laut Institut für Weltwirtschaft in Kiel, im vergangenen Jahr an Finanzhilfen und Steuervergünstigungen unters Volk gebracht. Das sind mehr als die gesamten Einnahmen aus der Lohn- und Einkommensteuer. Und: Es ist so viel wie noch nie.

Viel zu hoch gegriffen, sagt die Bundesregierung. Die legt regelmäßig einen Subventionsbericht vor und kommt 2009 für Bund, Länder und Gemeinden lediglich auf 58,2 Milliarden Euro – gerade mal ein Drittel dessen, was die Wissenschaftler aus dem hohen Norden errechneten. Woher diese Kluft? Es liegt an unterschiedlichen Definitionen. Es ist nämlich alles andere als einfach zu bestimmen, was eine Subvention ist.

Vielleicht muss man den Spieß umdrehen, will man sich dem Begriff der „Subvention“ nähern. Vielleicht sollte man fragen, was keine Subventionen sind, woraus vielmehr die eigentlichen Aufgaben des Staates bestehen.

Deren gibt es grundsätzlich zwei. Zum einen sollte der Staat den Schwachen helfen. Humanitär motivierte Finanzhilfen und Steuererleichterungen gehören deshalb nicht zu den Subventionen, zum Beispiel Gelder für Betreuungsangebote von Obdachlosen. Zuschüsse, die dagegen nicht gezielt den Schwachen der Gesellschaft dienen, zählt das Institut für Weltwirtschaft zu den Subventionen, Staatshilfen für Krankenhäuser zum Beispiel oder Unterstützungszahlungen für Kindergärten. Die Grenzen freilich sind nicht immer einfach zu ziehen.

Neben humanitären Finanzhilfen obliegt dem Staat eine zweite Pflicht, nämlich die Bereitstellung so genannter öffentlicher Güter. Darunter versteht man Dienstleistungen oder Produkte, die zwar von den Menschen gewünscht sind, aber vom Markt nicht oder nur unzureichend angeboten werden. Wo der Markt versagt, muss der Staat eingreifen.

Die Bereitstellung einer Armee, um sich gegen Feinde zu schützen, ist solch ein öffentliches Gut. Auch der Bau von Straßen gehört dazu. Oder die Finanzierung von Hochschulen. Wo Menschen nicht vom Konsum einer Leistung ausgeschlossen werden können (eine Armee schützt alle im Land und nicht nur jene, die dafür bezahlen) oder wo so genannte externe Effekte entstehen (von der Grundlagenforschung an Universitäten profitieren viele), käme es durch eine reine Marktregelung zur Unterversorgung.

Öffentliche Güter und humanitäre Hilfe sind also keine Subventionen. Der ganze Rest schon. Vor allem Unternehmen profitieren. 2009 flossen knapp die Hälfte aller Subventionen in diese Richtung. Am meisten erhielt der Verkehrssektor (24,8 Milliarden Euro), gefolgt von der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft mit 11,4 Milliarden Euro. Auf Platz drei liegen Wohnungsvermietungen (9,7 Milliarden Euro), danach kommen der Automobil- (4,1) und der Bergbau (2,5).

Der kleinere Teil der Subventionen, nämlich 30 Prozent, gehen an staatliche oder halbstaatliche Dienstleister wie Kindertagesstätten, Krankenhäuser, Theater und Museen. Nur ein Fünftel des Subventionsvolumens ist branchenübergreifend, fließt etwa in die Beschäftigungspolitik (9 Milliarden Euro) oder die Mittelstandsförderung (2 Milliarden Euro).

Na und, könnte man fragen, was soll‘s? Was ist schlimm daran, wenn manchen mehr geholfen wird als anderen?

Es gibt ein theoretisches und viele praktische Gegenargumente. Das theoretische stammt von dem 1921 geborenen amerikanischen Ökonomen Kenneth Arrow. Er beschrieb bereits 1951 ein grundsätzliches Problem menschlichen Zusammenlebens, wofür er 1972 den Nobelpreis erhielt.

Im Kern erklärt das nach ihm benannte Arrow-Paradoxon, dass sich aus vielen individuellen Zielen häufig keine gemeinsamen Präferenzen erstellen lassen. Und damit ist nicht das Demokratie-Problem gemeint, wonach Interessen der Mehrheit über die der Minderheit siegen. Vielmehr beschreibt Arrow, dass in Demokratien auch Mehrheiten häufig ihre Wünsche nicht erfüllt bekommen, ja dass sich das Allgemeinwohl durch demokratische Abstimmungen schon aus theoretischen Gründen nicht optimieren lässt.

Die Herleitung des Arrowschen Unmöglichkeitstheorems ist ziemlich kompliziert, ein einfaches Beispiel veranschaulicht das Problem: Eine dreiköpfige Familie (Vater, Mutter, Kind) soll darüber entscheiden, ob ein Hund, eine Katze oder ein Wellensittich angeschafft wird. Der Vater möchte einen Hund, die Mutter eine Katze, das Kind einen Wellensittich. Egal welches Tier letztendlich gekauft wird, immer wird eine Mehrheit mit der Entscheidung unzufrieden sein.

Im Gegensatz zu Mehrheitsentscheidungen einer Demokratie, kann in einem freien Markt jeder Konsument selbst entscheiden, welche Güter er konsumieren möchte.

Doch der Markt löst eben nicht alle Probleme. Um beim Familienbeispiel zu bleiben: Folgt jedes Familienmitglied seinem Wunsch und kauft sich sein Lieblingstier (Marktlösung), werden am Ende möglicherweise auch nicht alle glücklich. Die Katze frisst den Wellensittich und verträgt sich nicht mit dem Hund. Oder: Das Budget der Familie reicht nicht, um alle drei Tiere zu kaufen.

Das Arrowsche Paradoxon rät aber: Wo immer Marktlösungen möglich sind, sind sie Mehrheitsabstimmungen grundsätzlich vorzuziehen. Subventionen seien folglich abzulehnen.

Hinzu kommt, was trivial ist: Auch Politiker sind nur Menschen. Sie haben in erster Linie nicht das Wohl des ganzen Volkes, sondern vielmehr ihre Wiederwahl im Blick. Die Gewährung von Subventionen eigenen sich hervorragend für dieses Ziel. Politiker, die Unternehmen mit Staatsgeldern retten, können sich der Sympathie (Stimme am Wahltag) der betroffenen Arbeitnehmer sicher sein. Die Kosten für diese Hilfen aber verteilen sich auf die Masse der Steuerzahler und wirken sich daher meist nicht negativ auf das Wahlergebnis aus.

Aber der Schaden ist viel größer als offensichtlich ist. Das Wesentliche bleibt  unsichtbar. Denn Subventionen kosten nicht nur Geld, sie verhindern auch, dass mehr Geld verdient wird. Subventionen konservieren das Bestehende und behindern den Fortschritt.

„Es ist ein weit verbreiteter Irrglaube, durch den Einsatz von Subventionen ließe sich die Wettbewerbsfähigkeit von Wirtschaftseinheiten verbessern“, meint Walter Kortmann, Professor für Volkswirtschaftslehre an der Fachhochschule Dortmund. Tatsächlich bestehe eine der wesentlichen Wirkungen von Subventionen darin, die Leistungsbereitschaft zu reduzieren.

Ökonomisch gesagt: Wer subventioniert wird, der entzieht sich dem marktwirtschaftlichen Zwang, wirtschaftlich und sparsam mit knappen Ressourcen umzugehen und stetig nach Verbesserungen zu suchen. Die Folge: geringeres Wachstum.

Wachstumsfördernd wäre es also, Subventionen zu reduzieren. Doch keiner Regierung gelingt dies dauerhaft. Kortmann: „Bisher sind sämtliche Versuche, das Subventionsvolumen zu verringern, gescheitert.“

Weil Subventionen das Bewusstsein verändern. Verteilt der Staat ausgiebig Geld, dann versuchen Unternehmen diese Geldquellen anzuzapfen. Im Vordergrund steht dann nicht mehr die ökonomische Herausforderung und der eigene Leistungsanspruch, sondern die Frage, welche staatliche Stelle wie viel beisteuern kann.

Unternehmer seien da nicht anders als Kinder, vergleicht Wissenschaftler Kortmann: Werde deren Taschengeld an bestimmte häusliche Dienste geknüpft, seien sie irgendwann nicht mehr bereit, diese ohne Geld auszuführen. Regelmäßig gezahlte Transfers wirken wie Drogen, ist Kortmann überzeugt. „Kurzfristig und vorübergehend stimulieren sie und machen ‚glücklich‘, doch rasch tritt Gewöhnung ein und schon bald psychische und physische Abhängigkeit.“