Zu wenig und zu schlecht: Warum die Kinderbetreuung mangelhaft ist

Politik und Wähler wünschen mehr Kinderbetreuung. Doch den Wünschen folgen zu wenig Taten. Warum? – Weshalb wächst die Zahl der Kitaplätze unzureichend mit dem Wunsch von Eltern, ihre Kinder betreuen zu lassen? Oder um es ökonomisch zu sagen: Warum ist die Nachfrage seit Jahren größer als das Angebot?

Henrik Egbert von der Hochschule Anhalt (Fachbereich Wirtschaft Volkswirtschaftslehre) und Andreas Hildenbrand von der Justus-Liebig-Universität Gießen (Fachbereich Agrarwissenschaften) haben sich des Themas angenommen und geben Antworten in ihrem Paper “Strukturelle Hemmnisse für den Ausbau der Kindertagesbetreuung in Deutschland“.

Ihre Analyse: Es fehlt nicht nur an Quantität, sondern auch an Qualität bei der Kinderbetreuung in Deutschland.

Die Gründe: Sowohl auf dem Arbeitsmarkt für Fachkräfte als auch bei Kinderbetreuungseinrichtungen gebe es einen nur unzureichend funktionierenden Markt.

Wir argumentieren auf der Basis ökonomischer Theorien, dass die gegenwärtige Finanzierungsstruktur und die Struktur der Arbeitsmärkte für Fachkräfte für die Anbieter von Kindertagesbetreuung ungenügende Anreize setzen, um die vereinbarte Kombination aus Angebotsquantität und Angebotsqualität im vorgegebenen Tempo zu erreichen. Wir zeigen auf, dass auch das vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vorgelegte Zehn-Punkte-Programm zum Ausbau der Kindertagesbetreuung diese Hemmnisse nur unzureichend aufgreift.

Im Folgenden eine Auflistung der Gründe, warum der Markt für Kinderbetreuung nur unzureichend funktioniert.

Die Fachkräfte-Ausbilder sind zum Teil gleichzeitig Betreiber von Einrichtungen. Die Folge: Das Interesse an besserer Ausbildung und damit höheren Ausbildungskosten und besserer Bezahlung der Ausgebildeten ist überschaubar.

Eine Ursache für den schleppenden Ausbau der Ausbildungskapazitäten an Hochschulen besteht möglicherweise in der Struktur des Ausbildungsmarkts für Fachkräfte. Der Ausbildungsmarkt wird von zwei Anbietergruppen dominiert: von Fachschulen für Sozialpädagogik in öffentlicher Trägerschaft und – vor allen in den westlichen Ländern – von staatlich anerkannten Fachschulen in kirchlicher Trägerschaft. Das heißt, ein Teil der Anbieter von Kindertagesbetreuungsplätzen, der – so wie andere Anbieter auch – auf dem Arbeitsmarkt Fachkräfte nachfragt, ist gleichzeitig ein Anbieter auf dem Ausbildungsmarkt für Fachkräfte. Ändern sich die Bedingungen auf einem dieser Märkte, wird unmittelbar der jeweils andere Markt und die Stellung der Akteure beeinflusst. Treten beispielsweise neue Anbieter wie Hochschulen in den Ausbildungsmarkt für Fachkräfte ein, können die alten Anbieter einen Teil der Nachfrage nach Ausbildung an die neuen Konkurrenten verlieren.

Aber auch die meisten Fachkräfte haben wenig Interesse an Weiterbildungen.

Das Einkommen von Fachkräften, die bei öffentlichen Trägern angestellt sind, ist tariflich fixiert. Es ist weitgehend unabhängig von individuellen Zusatzqualifikationen: Wird von einer potentiellen Fachkraft ein Hochschulabschluss anstelle eines Fachschulabschlusses erworben, dann bestehen anschließend keine monetären Anreize eine Tätigkeit im Bereich der Kindertagesbetreuung bei einem öffentlichen Träger, aufzunehmen.

Was es also braucht: Mehr Angebote bei der Hochschulausbildung und eine bessere Bezahlung für Menschen mit diesen höheren Abschlüssen.

Eine Erhöhung des Tariflohns nur für solche Beschäftigten, die einen Hochschulabschluss erworben haben, ist denkbar. Dies würde erstens Anreize für Fachkräfte setzen, nach ihrer Fachschulausbildung einen Hochschulabschluss zu erwerben und zweitens entstehen größere Anreize für Studienanfänger ein Studium mit entsprechender Studienrichtung aufzunehmen.

Aber wie kann es zu höheren Löhnen kommen? Eine Antwort: Durch mehr Marktwirtschaft, etwa indem mehr private Anbieter in den Markt für Kinderbetreuung einsteigen.

Bei einer marktorientierten Lösung sollte die Zulassung freier gewerblicher Träger nicht nur möglich, sondern Ziel politischen Handelns sein. Wenn Konkurrenz zwischen Anbietern geschaffen wird, dann haben nicht nur Nachfrager größere Partizipationsmöglichkeiten, sondern alle Träger werden über die optimale Personalstruktur in Hinblick auf den Berufsabschluss des eingesetzten Personals nachdenken.

Die Probleme liegen aber nicht nur auf der Ebene der Fachkräfte, sondern auch bei der Form der staatlichen Förderung.

Etwa bei der Verflechtung der Finanzierung durch Kommunen und Land („föderale Finanzierungsverflechtungsfalle“).

Die Kommunen übernehmen den größten Finanzierungsanteil im Vergleich zu Bund und Land, allerdings werden sie an den langfristigen Erträgen dieser Investitionen in die Humankapitalbildung nur gering beteiligt. Die ökonomischen Nutzen werden bei Bund und Ländern durch Steuereinnahmen und bei den Parafiski realisiert, nicht aber bei den Kommunen.

Zwar werde mit dem Zehn-Punkte-Programm des Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend auf das Problem reagiert, aber nicht ausreichend, so die Studie. Denn grundsätzlich bestünde weiterhin das Problem, dass der Großteil der Förderung (vor allem in den Flächenländern) objektbezogen sei, das Geld also direkt an die Kita geht.

Bei dieser Form der Finanzierung wird das Kindertagesbetreuungsangebot von der öffentlichen Hand administrativ bestimmt, so dass die Präferenzen der Eltern bei der Angebotsplanung weitgehend ignoriert werden. Aufgrund der Möglichkeit die Eltern bei der Erstellung des Angebots weitgehend unberücksichtigt zu lassen, können diese nur begrenzt das bereitgestellte Angebot in Quantität und Qualität beeinflussen.

Die Studienersteller plädieren für eine stärkere subjektbezogene Finanzierung (wie sie tendenziell in Stadtstaaten bereits üblich ist), bei denen also Eltern, nicht Einrichtungen finanziell unterstützt werden.

Eine Option ist eine stärkere Fokussierung auf die subjektbezogene Finanzierung des Angebots, wie sie in einigen Stadtstaaten und Kommunen inzwischen umgesetzt wird.

Ein weiteres Problem: Zu wenige private Anbieter. Grund: staatlicher Einfluss, um nicht zu sagen Willkür.

Da frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung als eine öffentliche Aufgabe verstanden wird, gilt das Subsidiaritätsprinzip: Kommunen können selbst als öffentliche Träger auftreten, soweit freie Träger kein Angebot bereitstellen. Dieses ermöglicht den Kommunen, selektiv bei der Wahl der Anbieter vorzugehen, indem sie positiv oder negativ diskriminieren. Möglich ist dies, weil die Kommunen den Marktzugang für Träger von Kindertagesbetreuung kontrollieren können. Eine Folge ist auf regionaler Ebene das Entstehen monopol- und oligopolähnlicher Marktstrukturen.

Die Folge: Nur ein Bruchteil der Betreiber sind private.

Tatsächlich dominieren wenige Träger das Angebot an Kindertagesbetreuungsplätzen. Dieses sind zu circa einem Drittel öffentliche Träger (Kommunen und örtliche Träger) und zu circa zwei Drittel freie nichtgewerbliche Träger. Hierzu gehören als größte Trägerorganisationen Kirchen und Wohlfahrtsverbände. Unter den freien Trägern stellen gewerbliche Träger bundesweit prozentual eine Randgröße in Bezug auf das Betreuungsangebot und die Beschäftigung dar, obwohl deren Förderung durch die Kommunen seit 2005 prinzipiell möglich ist und in mehreren Ländern hierfür unterschiedliche Optionen geschaffen worden sind.

Hohe Fixkosten und der Widerstand von nicht privaten Trägern sind mögliche Gründe, wodurch neue Anbieter vom Markt abgehalten würden.

Eine mögliche Erklärung für den geringen Marktanteil gewerblicher Träger sind hohe Fixkosten. Hohe Fixkosten erschweren insbesondere kleineren Trägern den Marktzutritt. Größere Träger profitieren von der Fixkostendegression. Zudem können sie gegebenenfalls Skaleneffekte realisieren. Eine weitere mögliche Erklärung ist, dass öffentliche Träger und freie nichtgewerbliche Träger gegen eine Zulassung freier gewerblicher Träger Widerstände leisten. Als rationale Akteure haben diese Träger ein Interesse daran, ihre Dominanz zu behaupten, wenn es ihnen dadurch gelingt, ihre Ausgaben, insbesondere für die Angebotsqualität, niedrig zu halten. Findet kein oder nur wenig Wettbewerb um die Nachfrager statt, gibt es keinen oder nur wenig Druck auf die Träger, die Ausgaben zu erhöhen, um die Angebotsqualität zu verbessern.

Fazit

Im Kern sind es zwei Gründe, die den gewünschten Ausbau der Kinderbetreuung in Quantität und Qualität behindern. Der eine ist die falsche Form der Finanzierung des Betreuungsangebots (objekt-, statt subjektbezogen + Finanzierungsverflechtung), der andere die mangelhalfte Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes für Fachkräfte.

Wir legen dar, dass die gegenwärtige Finanzierungsstruktur, mit der das Angebot der Träger bezuschusst wird, nicht förderlich ist. Zudem zeigen wir, dass jene Träger, die als Anbieter von Kindertagesbetreuung und als Ausbilder von Fachkräften auftreten, geringe Anreize haben, einen Ausbau der Kindertagesbetreuungsplätze und Fachschul- und Hochschulplätze mitzutragen.

Auswege

• Mehr und bessere Hochschulangebote für Fachkräfte
• mehr private Anbieter (verbessert sowohl die Quantität als auch die Qualität und führt zu besserer Bezahlung der Fachkräfte)
• subjekt-, statt objektbezogene staatliche Förderung
• höhere finanzielle Beteiligung von Land- und Bundesebene

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